מולד - המרכז להתחדשות הדמוקרטיה

ניתוח ופרשנות
04.11.2012 ניתוח מאת ד"ר רונן מנדלקרן
המחאה החברתית בירושלים, 6 באוגוסט 2011
המחאה החברתית בירושלים, 6 באוגוסט 2011    

השפעת מדיניות מקרו-כלכלית על הסולידריות החברתית

מדיניות ההוצאה והמיסוי של ממשלות הימין משליכה באופן הרסני על מערכות הבריאות והחינוך ומסכנת את הסולידריות החברתית

קביעת היקף המיסוי הרצוי או גודלה של הממשלה ושל ההוצאה הציבורית אמור להתבסס על שקלול כזה או אחר של העדפותיהם של האזרחים במדינה. אני מבקש לטעון כאן כי לאורך זמן עשויה להתרחש גם השפעה הפוכה: כלומר יש לצפות שהעדפותיהם של האזרחים יושפעו באופן משמעותי מדפוסי המיסוי וההוצאה הנהוגים. צמצום מתמשך של השירותים הציבוריים וגם אי-התאמה שלהם לצרכים החברתיים המשתנים עלול להוביל להיחלשות העניין בשירותים אלו מצד השכבות המבוססות בציבור, שיכולות לפנות לרכישת שירותים תחליפיים או משלימים בשוק הפרטי. מגמה זו מגבירה את אי-השוויון החברתי ועלולה לשחוק בטווח הארוך את הסולידריות החברתית. המציאות הישראלית בשנים האחרונות מעידה על התפתחות בכיוון שכזה – התפתחות שחשוב לעוצרה כבר עתה.

רבות דובר במגמת ההפרטה של המגזר הציבורי בישראל בעשורים האחרונים. אמנם, בתחומי החינוך והבריאות, שני תחומי השירות העיקריים אליהם מופנית ההוצאה האזרחית החברתית, לא הסירה המדינה את ידיה ממתן שירותים. אולם, בתחומים אלו אנו עדים להתרחבות מגמת פנייתן של השכבות המבוססות יחסית מקרב המעמד הבינוני לרכישת שירותים מעבר לאלו המסופקים על ידי המדינה. כך, בתחום החינוך אנו עדים להתרחבות השימוש בשיעורים פרטיים, "החינוך האפור", ובתי-ספר ייחודיים; ובתחום הבריאות להסתמכות גוברת על שר"פ ועל רכישת ביטוחי בריאות משלימים ופרטיים.

מכיוון שמהלכים אלו לא נובעים מסגירה של שירות ממשלתי כלשהו, הם לכאורה משקפים פנייה וולונטרית, של מי שהמעות בכיסו, לרכוש שירותים טובים יותר מאלו המסופקים על-ידי הממשלה. לפיכך, לכאורה לא מדובר בהפרטה של ממש. אולם עיון בנתונים מעלה כי האפשרות הסבירה יותר היא שמדובר בתהליך אותו מניעה מדיניות ממשלתית דוגמטית המוצאת פסול בהוצאה ציבורית ובמיסוי מבלי קשר לנעשה במשק. המהלך הוולונטרי לכאורה נובע למעשה בראש ובראשונה מירידה באיכות השירותים הציבוריים כתוצאה מחוסר עדכון, ולעתים מהקפאה ומצמצום שלהם, תופעה המעודדת את הפניה לשוק הפרטי.

מחקרים עדכניים מדווחים על כך שהגידול בהשקעה הפרטית בחינוך – שיעור המימון הפרטי בהוצאה הלאומית לחינוך עלה מ-20% ל- 25% בין 2000 ל-2005 – התרחש בד בבד עם הקיצוץ בהוצאה הציבורית בחינוך – שכן בין 2000 ל-2007 קוצצו 4 מיליארד שקלים מתקציב החינוך.1 בתחום הבריאות עלה שיעור המימון הפרטי מ-30% ב-1997 ל- 38% ב-2010, וכפי שמסכמים עורכי המחקר, אף שבמונחים אבסולוטיים עלה המימון הציבורי למערכת הבריאות, היה השינוי קטן מקצב גידול האוכלוסייה.2

פרופ' (היום שופטת) דפנה ברק-ארז כינתה תהליך זה "הפרטה במחדל", ופרופ' אברהם דורון כינה אותו "הפרטה בדרך של שחיקה" – קצב העדכון וההתאמה של השירותים אינו מספק והם הופכים להיות, בקצב איטי אך בהתמדה, פחות ופחות רלוונטיים.3 במצב של "הפרטה במחדל", אזרחים מבקשים לפצות על הירידה באיכות השירותים הניתנים להם ומשקיעים את כספם במידה הולכת וגדלה ברכישת שירותי חינוך ובריאות. כך לדוגמה, ההוצאה לבריאות מסה"כ ההוצאה לתצרוכת משקי הבית עלתה מ- 4.1% ל-5.1% בין 1997 ו-2010 (בייחוד בולטת העלייה בחלק התשלומים על ביטוחים משלימים ופרטיים).

בשני התחומים, בריאות וחינוך, משקפות המגמות הללו פגיעה חמורה בשוויון שכן ככל שהתהליך המתואר מתקדם, לממונו של אדם יש יותר ויותר השפעה על השאלות האם יזכה לרמת בריאות נאותה והאם ילדיו יזכו לחינוך שיאפשר להם להתחרות ולהשתלב בשוק העבודה. כבר היום (נתוני 2010) מחזיקים רק כ-60% בקרב החמישון התחתון בישראל בביטוח בריאות "משלים", זאת בהשוואה לכ-80% מכלל האוכלוסיה. מיכאלי מציין כי "ההוצאה הפרטית לחינוך יסודי לילד גבוהה פי חמישה בחמישון העליון מאשר בתחתון (הלר ושות' 2007), וההוצאה על שירותי חינוך גדולה פי 2.4 בחמישון העליון מאשר בתחתון (עפ"י סקר הוצאות משקי בית של הלמ"ס 2009)". באופן לא מפתיע, נראה כי הפערים בהוצאה באים לידי ביטוי בפערים בהישגים, שכן לאחרונה נודע כי בתי הספר שזכו לציונים הגבוהים ביותר בבחינות המיצ"ב הם אותם בתי-הספר הפרטיים והפרטיים-למחצה, בהם נדרשים תשלומי הורים גבוהים יחסית.4

אמנם, תמיד תהיה לממון השפעה על איכות השירותים שיינתנו – השאלה היא כמובן באיזו מידה והאם כחברה אנו בוחרים לפעול לצמצומה של השפעה זו או להרחבתה. לתשובות הניתנות ישנן כמובן השלכות בהווה; אולם יש להן גם השלכות עתידיות כבדות משקל על יכולת החברה לשנות את נקודת האיזון העתידית, משום שהן עלולות להוביל לתהליך ממנו קשה לחזור לאחור. צמצום ההשקעה הציבורית צפוי להשפיע באופן הדרגתי על עניינן של שכבות האוכלוסייה המבוססות בשירותים ציבוריים איכותיים. החלשות העניין של שכבות אלו בשירותים הציבוריים צפויה להביא לחיזוק העניין שלהם בצמצום תשלומי המסים שלהם; זאת, על מנת שיוכלו לממן ביתר קלות את שירותי הבריאות והחינוך הפרטיים. היענות לדרישה זו תביא לצמצום הכנסות הממשלה ומכאן שלפגיעה חוזרת באיכות המערכות הציבוריות. בה בעת, פנייתו של המעמד הבינוני, בעידוד המדיניות הממשלתית, לרכישת שירותים נוספים או תחליפיים בשוק הפרטי מביאה לנטישת תפקידו כ"שומר הסף" של איכות השירותים הציבוריים ולפיכך משקפת אפיק נוסף דרכו עשויה להתדרדר איכות השירות הציבורי בעקבות צמצום העניין בו מצד המעמד הבינוני.



אם כן, את תהליך הפחתת המיסוי והפחתת ההוצאה הציבורית שנערכת במקביל אליו יש לראות כתהליך מתמשך שחשיבותו בטווח הארוך עשויה לעלות על חשיבותו בטווח המיידי. הקיפאון של השירותים הציבוריים בהווה צפוי להביא להתדרדרות שלהם בעתיד, שכן ההפרטה, שממלאת את החלל שנוצר, עלולה ליהנות מדינמיקה של התחזקות הדרגתית.5 במידה רבה זוהי תופעה טראגית, משום היא משקפת מצבור עצום של פעולות קטנות של אזרחים שלאו דווקא פועלים ממניעים אידיאולוגיים אלא בראש ובראשונה ממניעים מעשיים - הרצון להעניק את החינוך והבריאות הטובים ביותר ליקיריהם. רבים מהם היו ודאי מצרים על המשמעות ארוכת הטווח, כרסום הסולידריות החברתית, של החלטותיהם הקטנות.

תהליכים אלה אינם מתרחשים בחלל ריק אלא הם תוצאה ישירה של המדיניות התקציבית שננקטה בשנים האחרונות; ההוצאה הציבורית האזרחית הצטמצמה באופן הדרגתי, במקביל להורדה של שיעורי המס והכנסות המדינה. גירעונות הממשלה הובילו לצמצום ההוצאה הציבורית, אולם הפחתת שיעורי המס שנערכה במקביל הביאה לצמצום הכנסות המדינה, ליצירת גירעונות חדשים, ולדרישה חוזרת לצמצום ההוצאה הציבורית. כך הגענו לשיעור הוצאה ציבורית מהנמוכים ב-OECD.י6

את המדיניות הזו הוביל בישראל משך שנים ארוכות משרד האוצר, ובייחוד אגף התקציבים שיושב בתוכו. גם לבנק ישראל היה תפקיד חשוב בעידוד המהלך במהלך השנים. אין בכך חריג – זוהי מגמה שקודמה בידי הגופים המקבילים במרבית המדינות, בפרט כאשר היקף החוב הציבורי הוא גבוה. בתוך המערכת הפוליטית הישראלית היה זה בנימין נתניהו שהעניק למגמה זו תמיכה בלתי-מסויגת ורוח גבית עצומה – הן בתפקידו כשר אוצר בממשלת שרון והן בכהונתו כראש ממשלה. עם זאת, נתניהו הלך צעד רחוק יותר מגופי התכנון הכלכלי והתעקש להמשיך ולהפחית את ההוצאה הציבורית כמו גם את שיעורי המיסוי הישיר (ובעל הפוטנציאל הפרוגרסיבי) אפילו כאשר בנק ישראל והאוצר התנגדו למהלך. זאת, מתוך אמונה עיוורת באידיאולוגיית המגזר הציבורי "השמן" והמגזר הפרטי "הרזה".

מהנאמר עד כה נדמה אולי שאין דרך חזרה ממהלך עניינים זה; אולם המחאה החברתית של קיץ 2011 הוכיחה כי אחוז ניכר של הציבור הישראלי, על אף ההתפתחויות שתוארו לעיל, מחויב לסולידריות חברתית. על מחויבות זאת, לה שותפים גם רבים מהמשתייכים לשכבות הביניים המבוססות, מעידים גם מחקרים הבוחנים את עמדות הציבור.7 זאת ועוד: המחאה החברתית הוכיחה גם כי פעולה פוליטית יכולה לחולל שינוי. בעוד שעד פרוץ המחאה דבקה הממשלה במדיניות הפחתת המיסוי והקטנת ההוצאה שהאיצה את ה"הפרטה במחדל" ואת מגמת הפגיעה בשוויון ובסולידריות, בעקבות המחאה היינו עדים לעצירת המתווה המתוכנן להפחתת מסים ולראשיתו של יישום חוק חינוך חינם לילדים מגיל שלוש. נוכח הנחישות שהפגין ראש הממשלה במימוש מדיניות ההפרטה והגברת האי-שוויון, נראה שיש לייחס את בלימתה של מדיניות זו לביטוי הציבורי המובהק של תמיכה רחבה במדינת הרווחה הישראלית, כפי שזה השתקף בקיץ הקודם.

אם ייבחר שוב, משוחרר מאילוצים פוליטיים, סביר כי נתניהו יבקש לחזור אל המדיניות בה דגל מאז ומעולם. המאמינים בכך שהחברה הישראלית צריכה להיות מאופיינת בסולידריות חברתית ומחויבת לשוויון כלכלי וחברתי, צריכים לחשוש מאד ממתן הזדמנות לנתניהו להמשיך בפרויקט כרסום הסולידריות החברתית.

 

1 ניר מיכאלי, "הפרטה והלאמה במערכת החינוך", בתוך הפרטה ורגולציה בישראל, יצחק גלנור ואמיר פז-פוקס – עורכים (ירושלים: מכון ון ליר, 2013). "חלקה של ההוצאה הפרטית כחלק מההוצאה הלאומית (בחינוך הבית ספרי בלבד) נמצא במגמת עלייה, כך שבשנת 2000 עמד על 5.9% וב-2008 עלה ל 7%".

2 דוד חיניץ ואילנה גראו, "הפרטה במערכת הבריאות" בתוך הפרטה ורגולציה בישראל, יצחק גלנור ואמיר פז-פוקס – עורכים (ירושלים: מכון ון ליר, 2013); וראו גם: http://www.adva.org/default.asp?pageid=1001&itmid=704.

3 דפנה ברק-ארז, "המשפט הציבורי של ההפרטה: מודלים, נורמות ואתגרים", עיוני משפט, ל(3) ע' 475-6; אברהם דורון "הפרטה של שירותי הרווחה: זירת מאבק חדשה על דמותה של החברה הישראלית", ביטחון סוציאלי 34 (1989), ע' 26.

4 http://www.themarker.com/career/1.1853060. מיכאלי מציין גם כי "נתונים אלה רק מחריפים את הפערים הגדולים בתקצוב ממשלתי ובעיקר זה של הרשויות המקומיות לו זוכים תלמידים מאשכולות חברתיים שונים. אם ניתן היה לצפות שהתקציבים הציבוריים יצמצמו את הפערים – אזי ניכר כי גם אלו מרחיבים אותם. כך לדוגמא באשכול הראשון זוכה תלמיד לתקציב של 2500 ₪, בעוד שבאשכול העשירי זוכה תלמיד לתקציב של למעלה מ 8000 ₪".

פול פירסון מציע ניתוח מדוקדק של תהליכים אלו, ראו לדוגמה: Pierson, Paul. “Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics”, American Political Science Review 94(2) (2000), pp. 251–267.

מיכאלי מציין כי הלמ"ס קובע שההוצאה הממוצעת לתלמיד בכל דרגי החינוך נמוכה מהממוצע במדינות החברות ב-OECD" וכי ההשקעה הממוצעת לשנה לתלמיד בישראל היא כ-7000 דולר לעומת כ-9000 במדינות המפותחות.

7 שלמה מזרחי, פאני יובל וניסים וכהן. מדינת הרווחה, פוליטיקה אלטרנטיבית ודעת הקהל: ישראל 2011. (באר-שבע: אוניברסיטת בן-גוריון בנגב - המחלקה למנהל ומדיניות, 2011); וראו גם: סקר מולד 2012 (ירושלים: מולד, 2012).