מולד - המרכז להתחדשות הדמוקרטיה

ניתוח ופרשנות
11.02.2013 ניתוח מאת פרופ' אפרים קליימן
שדרות רוש בפריז בשעת זריחה, ינואר 2011
שדרות רוש בפריז בשעת זריחה, ינואר 2011    

הסכם פריז: עבר, הווה, עתיד

את הסכם פריז על יתרונותיו וחסרונותיו יש להבין על רקע המציאות בה נוצר. אך המציאות השתנתה ויתכן שהגיע הזמן להסדר אחר בין ישראל לפלסטינים

עם התקרבות מועד 20 השנה לחתימת הסכמי אוסלו, "מולד" חוזר אל ההסכמים ההם ובוחן אותם בראי הזמן שעבר ובמבט לעתיד. על רקע המצב הכלכלי הקשה בעולם וברשות, בחרנו לפתוח ב"פרוטוקול פריז", הנספח הכלכלי של הסכם אוסלו שקבע כי בין ישראל לפלסטינים ישרור איחוד כלכלי. בחלקו הראשון של הפרויקט ראיינו את שר האוצר לשעבר, אברהם (ביגה) שוחט שחתם על ההסכם מן הצד הישראלי. טענותיו המרכזיות של שוחט היו כי ההסכם עוצב אמנם ברוח האינטרסים הישראליים שלא להתיר כלכלה פלסטינית עצמאית, אך שהפלסטינים קיבלו את האילוץ והבינו כי זהו הפתרון הנכון בנסיבות שהתקיימו אז ושההסכם תפקד היטב אז וממשיך למלא את תפקידו עד היום. בחלקו השני, ניתח אל"מ מיל. ד"ר אפרים לביא, המתמחה בנושא הפלסטיני, וששימש בתפקידים בכירים בגופי התיאום הבטחוניים מול הפלסטינים בשנים הרלוונטיות, את הפרוטוקול. מסקנתו היתה כי המסגרת שיצר ההסכם נכפתה על הפלסטינים שדווקא היו מעוניינים בכלכלה עצמאית, וכי מסגרת ההסכם תרמה רבות לעיוותים בכלכלה הפלסטינית. 

במאמר השלישי, טוען הכלכלן פרופ' אפרים קליימן, שהשתתף במגעים בפריז והיה מהוגי ההסכם, כי את ההסכם והמסגרת שנוצרה בעקבותיו יש להבין כמתאימים לשעתם, אך שהשעה כשרה למסגרת חלופית.

פתיחה
נדמה שהסכם פריז זכה מאז חתימתו ב-1994 ליותר חיצי ביקורת משאר סעיפי הסכם אוסלו, שלו הוא מהווה נספח. הסכם זה, או בשמו הפורמאלי, פרטיכל פריז (Paris Protocol), מסדיר את היחסים הכלכליים בין ישראל לרשות הפלסטינית, הרש"פ. הביקורת המוטחת בו אינה באה רק מהצד הפלסטיני. שותפים לה גם קולות ישראליים ובתקופה מסוימת גם גופים בינלאומיים כמו הבנק העולמי. חלק מביקורת זו מוצדק, או לפחות יש בו גרעין של אמת. אך רובה נובע מאי-הכרת פרטי ההסכם או מהבנה לקויה של מערכות יחסים כלכליים ושל יחסי סיבה-מסובב.
המציאות הכלכלית לפני אוסלו

הרקע לעיקרון המנחה של ההסכם הוא המציאות הכלכלית שהתהוותה בעקבות מלחמת ששת הימים בשטחי מה שהיתה בעבר ארץ-ישראל המנדטורית. החלת השלטון הישראלי על חבלי יהודה ושומרון, שהיוו בעשרים השנים שקדמו לכך את הגדה המערבית של ממלכת ירדן, ועל רצועת עזה, שהיתה עד אז בשליטתה של מצרים, עוררה את השאלה כיצד לנהוג בכלכלותיהם. בסופו של דבר גברה עמדתו של שר הביטחון משה דיין, שדגל בשילובן במשק הישראלי, על זו של שר האוצר, פנחס ספיר, שדגל בהימנעות מכך.1

יש לשער שבתנאי השטח שנוצרו אז הפרדה של המשקים לא היתה מחזיקה מעמד, כפי שגם הוכיחו בפועל ההתפתחויות בשוק העבודה. מה גם שהפרדה לא היתה נותנת מענה לשאלת מקורות המחיה של האוכלוסייה המקומית, שלא רק שנותקה משוקיה בירדן ובמצרים, בהתאמה, אלא שגם איבדה את התעסוקה שסיפקו האדמיניסטרציות השלטוניות וצרכי הצבאות שלהם שהיו מוצבים בשטחיה.

כך נוצר, למעשה, מה שמכונה בעגה הכלכלית "שוק-משותף" ישראלי-פלסטיני, מבלי שהפלסטינים יהיו שותפים בהקמתו או, לאחר מכן, בניהולו. שוק-משותף זה לא היה מושלם, שכן היו בו כמה פרצות, שנועדו להגן על אינטרסים של גופים ישראליים מסוימים. כך, על-מנת למנוע תחרות בחקלאות הישראלית, הוכנסה החקלאות הפלסטינית למסגרת התכנון החקלאי שהיה נהוג אז בארץ במטרה למנוע יצירת עודפי תוצרת שיביאו להורדת מחירים או שיצריכו השמדת יבולים. במסגרת זו הוגבלו הפלסטינים לשטחי גידול מסוימים, נאסר יצוא יבולים מסוימים לישראל, והוטלו גם מגבלות דומות על מוצרי לול. ננקטו גם צעדים למניעת הקמת מפעלי תעשיה שיתחרו ביצרנים בשוק הישראלי, שלא פעם הוחלו גם על כאלה שהיו עשויים להתחרות בהם בשווקים הפלסטינים עצמם. לעומת זאת, הניסיון להגביל ולווסת העסקתם בישראל של עובדים מהשטחים נחל כישלון חרוץ. תוך זמן קצר הגיע שיעור העובדים הפלסטינים בישראל לכשליש ויותר מכוח העבודה הפלסטיני, ולכ-7 אחוזים מכלל המועסקים בישראל. כשתי-חמישיות ממועסקים אלה היו בלתי-חוקיים. לכל זאת, תרמה העובדה שבעקבות הניצחון של 1967 המשק הישראלי נכנס לתקופה של צמיחה מהירה, ועובדים ותיקים נדחפו למעלה בסולם התעסוקה. יתכן שהיה משקל מסוים גם לעובדה שכתוצאה מכך, הפלסטינים התחרו בשוק העבודה בעיקר בערביי ישראל.

בהיעדר נמלי ים ואויר משלהם, היבוא הפלסטיני משאר העולם התנהל למעשה כולו דרך נמלי הים והאויר הישראליים. שם גם נגבו ממנו, כמו מכל היבוא שעבר שם, המכסים והיטלי היבוא האחרים שחלו עליו, ותקבוליהם הועברו לאוצר הישראלי. סכומים בלתי-זניחים אלה נעשו משמעותיים עוד יותר עם הנהגת מס-ערך-מוסף, המע"מ, באמצע שנות ה-70, שחל גם על כל הרכישות הפלסטיניות מישראל. לו הועברו כל תקבולי מסי העקיפין האלה לקופת גוף כמו "המנהל אזרחי", שטיפל בהיבטים הלא ביטחוניים של השטחים הפלסטינים, הוא היה יכול לממן בכך השקעות תשתית, שהיו משרתות את הצרכים החברתיים והעסקיים של תושביהם. בהיעדר מימון כזה, התשתיות שם הוזנחו ופיגרו מאד אחרי גידול האוכלוסייה. גם חלק מההשקעה שנעשתה בתשתית התבטא בסלילת כבישים שתפרוסתם מעידה שהם נועדו בעיקרם לשרת את צרכי הביטחון ואת צרכי המתנחלים היהודים, ולא את האוכלוסייה המקומית.

אך למרות כל המגבלות הללו, הכלכלה הפלסטינית חוותה בשנים אלה צמיחה מהירה ביותר. בין 1968 ל-1992 התוצר הלאומי לנפש בשטחים גדל בקצב שנתי של 5.7 אחוז, יותר מפי 2 מזה של ישראל. זו היתה התוצאה הבלתי-נמנעת כמעט, של אינטגרציה בין משק קטן ועני למשק גדול ועשיר, יחסית. עם כל מגבלותיו והטיותיו לטובת גורמים ישראלים, האיחוד הכלכלי עם ישראל שנכפה על הפלשתינים פתח בפניהם שווקי עבודה וסחורות שהיו ענקיים מבחינת משקם. בניסוחו החד של מי שיהיה לימים ראש העיר הראשון של עזה תחת הרש"פ, אעון א-שווא המנוח, השגשוג שרצועת עזה נהנתה ממנו תחת השלטון הישראלי "לא התרחש בגלל רצונה הטוב של ישראל, אולי אף התרחש למרות הרצון הרע שלה. הוא התרחש מפני שחוקי הכלכלה עובדים".2

הסכם פריז: מעטפת המכס המשותפת והמיסוי העקיף

בכניסה למשא ומתן שהוביל להסכמי אוסלו שאפו הפלסטינים להשתחרר מחיבוק הדוב של ישראל, אך בו בזמן גם רצו לשמר את יתרונותיו הכלכליים, תוך תיקונים והרחבות. ישראל רצתה למנוע פגיעה באינטרסים שלה, בין אם בקבוצות לחץ של בעלי עניין כמו החקלאים, ובין אם במערך המסים ובקופת האוצר שלה. עם זאת, ומעל הכל, שני הצדדים כאחד רצו להימנע מהתויית גבול פיזי ביניהם, שעלול היה להתפרש כגבול המדיני אתו הם מוכנים להשלים בעתיד. בתנאים אלה, המשך קיומה של ברית המכס, שנכפתה על הפלסטינים ב-1967, היתה הדרך היחידה לרבע את המעגל. שכן בהעדר גבול, קביעת שיעור מכס נמוך יותר על מוצר כלשהו ברש"פ היתה מסיטה אליה את כל היבוא ומרוקנת מתוכן את מדיניות היבוא הישראלית (והיפוכו של דבר לו המכס הפלסטיני היה נקבע גבוה מזה הישראלי). מכיון שהמונח "איחוד מכס"- customs union, באנגלית, השפה בה התנהל המשא ומתן ונוסח ההסכם – היה מעורר התנגדות בציבור הפלסטיני, נבחר במקומו הכינוי המכובס קמעה של "מעטפת מכס משותפת". משיקולים דומים הוחרגו ממעטפת משותפת זו כמויות מוגבלות של מוצרים מסוימים, שיועדו לצרכיה של אוכלוסיית רצועת עזה וחבל יריחו, שעליהם צריך היה ההסכם לחול תחילה.

ככלל, בהתרת סטיות משיעורי המכס וכללי התקינה המשותפים, שהיו למעשה אלה של ישראל, היה ניסיון לאפשר לפלסטינים את חופש הפעולה המרבי שלא יביא לזליגה משמעותית לישראל של מוצרים מיובאים שלא בהתאם לשיעורים ולכללים הישראליים. כך, מכסים ומסים אחרים על מכוניות, שלגביהן קיים "גבול מושגי" של הנפקת רישיון רכב שמי, נותרו לחלוטין בידה של הרש"פ; ובדלק ההגבלה היתה על גובה המרווח שבין מחיריו בשטחי הרש"פ ובישראל. עיקרון זה הוחל גם על מסי העקיפין המקומיים, המע"מ בפרט, שבו איפשר ההסכם סטייה של שני אחוזים בהנחה שהפרש המחירים שיווצר בגינה לא יהווה תמריץ מספיק להסטת הפעילות הכלכלית לאזור בו המע"מ נמוך יותר.

העברת הסמכויות השלטוניות בשטחי יש"ע לרש"פ היתה אמורה ממילא לבטל את כוחה של ישראל לעכב או למנוע הקמת מפעלים תעשייתיים ולהטיל הגבלות על היקף גידולה שם של תוצרת חקלאית זו או אחרת.3 ההסכם ביטל את ההגבלות על יבוא תוצרת חקלאית לישראל, למעט חמישה מוצרים, שלגביהם נקבעו מכסות שנתיות גדלות והולכות, עד לביטול כל ההגבלות בתום חמש השנים של תקופת המעבר להסדר של קבע, שנקבעה בהסכם אוסלו. שוב, למען מראית העין נכלל ברשימה זו גם מוצר אחד (מלונים), שכיוון הסחר בו היה הפוך מישראל לרשות. למעט חמשת מוצרים אלה, תנועת סחורות, בין אם מייצור מקומי ובין אם מיבוא משאר העולם, בין השטחים הפלסטינים לישראל היתה אמורה להיות חופשית ממגבלה כלכלית כלשהי.

תיקון חשוב יותר שנכלל בהסכם פריז התייחס למסי העקיפין על רכישות פלסטיניות מישראל ומשאר העולם כאחד. כזכור, לפני אוסלו נהגו התקבולים ממסים אלה – מכס, מע"מ ומס קנייה – שגבתה ישראל ללכת לקופתה. ההסכם קבע שהם יועברו מעתה לקופת הרש"פ, תוך קיזוז הסכומים המקבילים, אך הנמוכים בהרבה, שצפויה הרש"פ לגבות מישראלים. כן נקבע שיועברו לרשות, בחלקם או בשלמותם, מס ההכנסה והיטל ההשוואה שנגבו מפלסטינים המועסקים כחוק בישראל או בהתנחלויות.

שוק העבודה והיבטים נוספים בהסכם

אף שהפלסטינים שאפו להמיר את יצוא שרותי העבודה הפלסטינים, בפרט לישראל, ביצוא מוצרים שאותם שרותי העבודה ייצרו בשטחי הרש"פ, הם היו מודעים לכך שבטווח הקצר, לפחות, המשק הפלסטיני יישאר עוד זמן רב תלוי באפשרויות התעסוקה בישראל ורצו לשמור עליהן. לעומת זאת, בעקבות שורה של התקפות סכינאות מצד תושבי הרצועה בתחילת שנות התשעים, גברה בישראל הנטייה להגביל את כניסתם – מה שהתבטא גם בגידור הרצועה, על-מנת להקשות על חדירתם ממנה של גורמים בלתי מפוקחים, ובירידה חדה במספר העובדים העזתים המועסקים בישראל. מעבר לכך, ישראל גם רצתה להימנע ממצב שבו, אם תתפתח בה אבטלה, המובטלים יאלצו להתחרות בעובדים מהשטחים. הניגוד בין עמדות שני הצדדים התבטא בניסוחו המעורפל של הפרק הדן בתנועות עובדים: "שני הצדדים ישתדלו לשמור על הנורמליות של תנועות העובדים ביניהן". אלא שההמשך מוסיף במפורש, "בכפוף לזכותו של כל צד לקבוע מזמן לזמן את ההיקף והתנאים של תנועת עובדים לשטחו".4

בנוסף על מה שהוזכר כאן, הסכם פריז כלל גם הסדר לביטוח צד ג' של רכב, שנועד לאפשר את התנועה החופשית של מכוניות שני הצדדים בכל שטח ארץ-ישראל המנדטורית, כפי שהיה המצב בפועל מאז 1967; הסדרים של פיקוח וטרינרי והגנה על הצומח; הסדרים לקשרים בין מערכות הבנקאות של שני הצדדים, ובפרט להמרת יתרות ש"ח העשויות להצבר בידי מערכת הבנקאות הפלסטינית או הרשות המוניטרית שלה, ועוד. לעומת זאת, ההסכם לא העניק לרש"פ רשות להנפיק מטבע משל עצמו, כי הוא נתפס כסממן של סוברניות.

מן הראוי להזכיר כאן שהסכם פריז לא עסק כלל בכמה היבטים של יחסי ישראל והרש"פ שלא נכנסו תחת הכותרת של יחסים כלכליים, אך שהשפעתם על הכלכלה אינה נופלת מזו של הנושאים שסוכמו בו: השליטה בשימוש בקרקע ובמקורות המים, הקצאת ערוצי רדיו וטלפוניה ודומיהם שהוסדרו בחלקים אחרים של הסכם אוסלו או, למען הדיוק, של ההסכם על רצועת עזה וחבל יריחו, שלפרקיו המדיניים והביטחוניים הוכפף הסכם פריז עצמו.

ההתדרדרות הביטחונית והכלכלית אחרי אוסלו

כידוע, עוד בטרם יבשה הדיו על הסכם פריז, חלה התדרדרות מהירה במצב הביטחוני, עם הטבח במערת המכפלה מכאן ופיגועי ההתאבדות בתחבורה הציבורית מכאן. אמנם, הרעיון להקמת גדר הפרדה בין שטחי הגדה וישראל, שכמוה כבר היתה בנמצא בעזה, נדחה לבסוף על-ידי הממשלה. אך לאמצעי המנע החלופיים שננקטו היתה השפעה שלילית על היחסים הכלכליים שבין השטחים הפלסטינים וישראל: ההגבלות, עד לאיסור מוחלט, על כניסת רכב פלסטיני לישראל, הולידו גם את הצורך בהעברת סחורות בשיטה של "גב אל גב", ממשאית פלסטינית למשאית ישראלית, ובהגעה לאחת מנקודות המעבר, ששם היא יכלה להתבצע. כל אלה, על ספיחיהם והטרחה הכרוכה בהם, היוו מה שמכונה בעגה הכלכלית 'מחסומים לא-מכסיים' (NTBs=non-tariff barriers) שייקרו את היצוא הפלסטיני ועשו אותו לפחות כדאי. במקביל לכך, צומצמה באופן חריף כניסתם של עובדים פלסטינים לישראל, ותחת לחץ החקלאים וחברות הבנייה החל יבוא עובדים זרים ממקורות אחרים. התפתחויות אלה החמירו מאד לאחר פרוץ האינתיפאדה השנייה בסתיו 2000, ובעקבות מבצע חומת-מגן להדברתה באביב 2002.

ההתפתחויות שחלו בשטחים הפלסטינים מאז 1994 לא היוו קרקע נוחה לצמיחה כלכלית, אם לנקוט לשון של המעטה. כדי שיזמים ישקיעו במפעלים ליצוא הם צריכים להיות בטוחים שהתוצרת תגיע ליעדה במועד שנקבע ובמצב טוב, ולא תעוכב במה שהפכו להיות בפועל מעברי הגבול לישראל; שחומרי הגלם שלהם יגיעו אף הם בזמן; ושעובדיהם יתייצבו לעבודה בזמן, מבלי שיעוכבו בחסימות ומחסומים למיניהם. אלא שבני אדם נוטים לחשוב קווית, וליחס סיבתיות לסדר העתי של המאורעות. מכיוון שההרעה במצב הכלכלי בשטחי הרש"פ באה לאחר הפעלתו של הסכם פריז נוצרה ברחוב הפלסטיני, ולא רק שם, התחושה שהיא נוצרה בעטיו. היא גם נתפסה בעיני רבים כמאוששת את הביקורת שהוטחה בו מלכתחילה.

הביקורת על הסכם פריז

בעת חתימת ההסכם רווחה בדעת הקהל הפלסטינית התחושה שניתן היה להשיג מישראל תנאים טובים יותר, שהיו מאפשרים המשך הגישה החופשית לשווקים הישראליים תוך הסדרי סחר הדדי נוחים עם ארצות שישראל לא סחרה אתן באותו הזמן, מדינות ערב בפרט, ומדיניות מכס פלסטינית עצמאית. גישה זו גרסה שמבחינת המשק הפלסטיני עדיף היה הסדר פחות אינטגרטיבי, כמו הסכם על אזור סחר חופשי (אס"ח = FTA). בהסדר כזה, סחורות יכולות לעבור ללא מכס בין השותפות לו רק בתנאי שהן יוצרו באחת מהן. לכן אס"ח מחייב קיומו של גבול מכס, שבו תיבדק זכאות זו ומוצרים שאינם עומדים בה ישלמו את המכס של המדינה המייבאת. גבול כזה מאפשר לכל אחת המשותפות לנהל מדיניות מכס משלה. אך כנגד זאת, הוא מגדיל את עלויות היצוא בגלל הצורך בתיעוד מקור ייצורו ובבדיקתו בגבול. משק קטן כמו זה הפלסטיני, שמרכיב היבוא בתוצר שלו הוא גבוה, היה גם מתקשה לעמוד במה שמכונה "תנאי המקור" (rules of origin), שיעור הערך המוסף במדינה המייצאת שלפיו מוצר מוגדר כמיוצר בה. בהעדפת אזור סחר חופשי על איחוד מכס תמכה גם קבוצה של כלכלנים ישראליים, דווקא משום שהסכם על-כך היה מחייב התווית גבול מכס, שהיה מהווה בפועל גבול מדיני.

ביקורת מכיוון אחר היתה זו שהופיעה במשך תקופה ארוכה בדו"חות ובסקירות של משלחות הבנק העולמי לשטחים הפלסטינים. היא נבעה בחלקה מהעדפת מדיניות סחר כללית, בדמות מכס אחיד בשיעור נמוך על יבוא מכל המקורות, על-פני הסדרים כלשהם של העדפת שותפי סחר מסוימים, כמו באיחוד מכס או ב-FTA.י5 מעבר לכך, נראה שהאמפתיה של מחבריה לסבלי הפלסטינים הביאה אותם לתלות את הקולר בהסכם פריז. בעזרת כלי אומדן כלכליים מתוחכמים, אך תוך שימוש מוטה מראש בנתונים, צוות אחד שלהם "הוכיח" שלפלסטינים נגרמו נזקים גדולים בגלל מדיניות המכס הישראלית שהוחלה עליהם.6 על אומדן זה הסתמכו כמעט עד לאחרונה גם כמה צוותים מאוחרים יותר של הבנק, והוא אף אומץ על-ידי גופים אחרים שיעצו לרש"פ. מכל מקום, גם לו אומדן זה היה תקף מלכתחילה, הוא לא היה תקף כלל היום, לאור הירידה החדה שחלה מאז בשיעורי המכס הישראלים. למעט כלי-רכב, טבק, אלכוהול ומזון, שיעור המכס הממוצע עמד בשנה שעברה על 2 אחוז בלבד. ואילו הכשל האמיתי, לא כל כך של הסכם פריז כמו של יישומו בשטח, היה שהוא לא הביא למימוש הפוטנציאל שהיה טמון בו לגידול היצוא הפלסטיני.

יש להדגיש שהסדר FTA, כמו כל הסדר סחר אחר שאפשר לעלות על הדעת, לא יכול היה להיות חסין בפני הגבלות הביטחון הישראליות, או פגיע להן פחות מכפי שהיה איחוד המכס של הסכם פריז. נכון, שתחת FTA חלקה של ישראל ביצוא הפלסטיני צפוי היה להיות נמוך יותר, ולכן גם הפגיעה בו בגללן קטנה יותר. אבל היתה זו אז פגיעה קטנה יותר ביצוא שכל כולו היה קטן יותר בגלל צמצום כדאיות היצוא לישראל. וכך גם לגבי כל הסדר אינטגרטיבי פחות אחר.

התוצאות הכלכליות של התנאים החיצוניים, קרי הביטחוניים, שנוצרו אחרי אוסלו עוררו את הטענה שהסכם פריז היה לקוי בהיותו מה שכונה "חוזה-חֶסר" (incomplete contract), שלא נתן מענה להמשכת התנועה החופשית של סחורות בתנאים אלה.7 מהבחינה הפורמאלית, משמעות הכפפתו לחלקים המדיניים והביטחוניים של הסכם אוסלו היתה שאם צרכים ביטחוניים ידרשו את סגירת מעברי הסחורות לתנועה משטחי הרש"פ לישראל אי-אפשר יהיה להן ליהנות מזכותן לעשות זאת ללא תשלום מכס או כל מגבלה כלכלית אחרת. עם זאת, ברמה המעשית, קשה לדמיין מדינה שתמשיך ב"עסקים כרגיל" תחת אש או פעולות חבלה היוצאים משטחה של שכנתה. מן הראוי להוסיף שלו כל החוזים המסחריים היו מצליחים לתת מענה לכל המצבים האפשריים שיכלו להתעורר בתחומם, בתי המשפט הדנים במחלוקות אזרחיות היו נותרים מובטלים...

כבר בימים הראשונים ליישום הסכם פריז העלו הפלסטינים את הטרוניה שהסדר החזר מסי העקיפין, שהוזכר כבר לעיל, אינו מעביר להם חלק מהמסים המגיעים להם. המרכיב הבולט ב"דליפה" זו הם המסים על סחורות שיבואנים ישראליים משחררים מהמכס מבלי שידווחו שם שחלק – שלא תמיד הם יודעים מראש מהו - מהמשלוח ייוצא על ידם לשטחי הרש"פ. בניגוד לדעה שהיתה רווחת זמן רב אפילו אצל חלק מכלכלני הבנק העולמי, שהמע"מ שאינו נהוג בארה"ב לא היה מוכר להם, טיעון זה לא חל על מס זה. בהיותו מס רב שלבי, החלק ששולם בנמל כבר מגולם במע"מ שמשלם הקונה הפלסטיני ליבואן הישראלי. ואלא אם קונה זה הוא צרכן פרטי, הוא יכול להזדכות על תשלום זה במע"מ שהוא משלם לרש"פ שהיא, בתורה, יכולה לדרוש אותו מישראל. הדליפה נובעת, איפוא, בעיקרה ממרכיב המכס על היבוא שיעדו לא הוצהר, ומהעלמת מע"מ של פלסטינאים שייבאו תשומות מישראל. בחששם מכך, ביכרו הפלסטינים הסדר החזר מס שיהיה מבוסס על אומדנים מקרו-כלכליים של גודל היבוא. הם הסתמכו בכך על ההסכם של ברית המכס הדרום-אפריקאית מ-1901, שלפיה לסוטו (Lesotho) גם קיבלה מענק בסך של 14 אחוז מהסך שהגיע לה על-פי חלקה בכלל היבוא לדרא"פ. ואילו ישראל, שחפצה להימנע מויכוחים תדירים על חלקם של הפלסטינים בסך היבוא ארצה, התעקשה בפריז על כך שהתחשבנות המסים תעשה על בסיס חשבוניות המס שכל אחד מהצדדים עשוי להידרש להציג להצדקת דרישותיו. כתוצאה מחילוקי דעות אלה הפך הסעיף הנוגע בדבר בהסכם לנושא הביקורת החריפה ביותר, אולי, שעודנה נמשכת.

פרדוכסלית, דווקא החלק הזה, המבוקר כל כך, של הסכם פריז נטה רוב הזמן לפעול בצורה החלקה ביותר, אולי יותר מכל חלקיו האחרים. סכומי המסים שישראל העבירה לאוצר הרש"פ הסתכמו בשנים האחרונות ביותר מחמישה מיליארד ₪ בשנה, כמיליארד וחצי דולר, שהיוו כ-70 אחוזים מכלל הכנסותיה השוטפות. עד לשנת 2012 התנהלו העברות כאלה ללא עיכובים, למעט פרק זמן של כמה שבועות בהם הן נעצרו בעקבות פיגוע במדרחוב הירושלמי. ההתפתחות של החודשים האחרונים של שנת 2012, בהם העברת הכספים עוכבה כ"עונש" לרש"פ על בקשתם להתקבל לאו"ם, מהווה יוצא דופן מדאיג. כאן, אכן, תקפה הטענה של חוזה-חֶסר, שיתכן והיה בא על תיקונו על-ידי הסכמה על הפקדת הכספים בידי נאמן לפני העברתם לרש"פ.8

טענת חוזה-החֶסר הועלתה גם ביחס לתנועה של עובדים. לחילופין, מועלות מזמן לזמן טענות שמשתמע מהן כי הגבלות על כניסה חופשית של פלסטינים לעבודה בישראל לא רק מפירות את הסכם פריז, אלא גם שאין הן מתיישבות עם איחוד המכס של מעטפת המכס המשותפת. רק לאחרונה הופיעה טענה כזו במסמך של הבנק העולמי.9 הטוענים להפרה של ההסכם מצטטים את המשפט המעורפל בו של "שמירה על הנורמליות של תנועת העובדים", אך נוטים להתעלם מסיוגו בהמשך על-ידי "זכותו של כל צד לקבוע מזמן לזמן את ההיקף והתנאים של תנועת עובדים לשטחו". אשר לראיית תנועת עובדים חופשית כחלק אינטגראלי, כביכול, של איחוד מכס, יספיק אם נצביע על המקרה של טורקיה, שיש לה ברית מכס עם האיחוד האירופי, אך שהחשש מהצפת ה-EU בעובדים טורקיים מונע את צירופה לו.

לקחים לעתיד

היש להסיק מהנאמר לעיל שהסכם פריז היה הסדר מושלם? רחוק מזה. בזמן המשא והמתן על פרטיו לא היה בנמצא תקדים כלשהו שאפשר היה להסתמך עליו. היה גם ברור מלכתחילה שעלולות להתעורר בעיות שלא נצפו כלל באותו זמן, ושיישומו הלכה למעשה עשוי גם להעלות פתרונות שאיש לא חשב עליהם אז. פורמאלית, הוא חל רק על "רצועת עזה וחבל יריחו", אבל נאמר בו במפורש שבשלב מאוחר יותר ייושם גם בשאר הגדה. ההסכם היה רק לחמש השנים של תקופת המעבר, שעד סיומה היה אמור להתקבל הסדר הקבע. עם זאת, היתה גם ציפייה שהוא יהווה את הדגם לחלק הכלכלי של הסדר זה, תוך השינויים שיתבקשו מההבדלים לעומת תקופת הביניים והלקחים שיופקו מהניסיון שיצטבר בתקופה זו. הוקמה גם ועדה פריטתית "הועדה הכלכלית המשותפת" לטיפול בבעיות יישום שלא נצפו מראש, כפי שתתעוררנה.

בינתיים עברו לא חמש, אלא כמעט עשרים שנה מאז החתימה על ההסכם. במשך הזמן הזה, במיוחד בעקבות האינתיפאדה השנייה, התערער מאד האמון בין שני הצדדים, הן ברמה הממשלתית והן ברמה הציבורית, ועמו נשחק גם הרצון הטוב כלפי הפלסטינים, שאפיין את תחילת תקופת אוסלו. התערערו, ובמקרים רבים אף נותקו, קשרי המסחר: היצוא הפלסטיני לישראל אינו עולה היום, במונחים ריאליים, על מה שהוא היה ערב אוסלו. ועובדים תאילנדים וסיניים החליפו את רוב העובדים הפלסטינים בחקלאות ובבנייה. הסכם שהתאים לתנאים ששררו ערב חתימתו רוקן במידה רבה מתוכנו על-ידי השינויים שחלו בסביבה בה הוא היה אמור להיות מופעל. קטעי ידיעות עיתונים ועדויות אנקדוטליות נוטים לאשר את טענות הפלסטינים שגורמים ישראלים גם מנצלים לא פעם את מערכת ההגבלות הביטחוניות על-מנת להצר את רגליהם של הפלסטינים בגישה לשוק הישראלי, ולהתחמק ממילוי חובותיה של ישראל להסכם.10 ברור שכל הסכם שיבוא במקומו של הסכם פריז יצטרך לנסות למצוא מענה לתופעות כאלה. אפשרות אחת כזו היא לקבוע בורר חיצוני לחלק מחילוקי הדעות העשויים להתעורר. מדינה פלסטינית, לכשתקום, תתקבל, יש לשער, במוקדם או במאוחר לארגון הסחר העולמי, ה-W.T.O. גוף כזה יוכל לשמש כבורר בענייני הסחר בינה לבין ישראל.

כפי שכבר הוזכר כאן, יש מקום לשקול מינוי נאמן פיננסי המקובל על שני הצדדים, שיהיה ממונה על חשבון escrow, שבו יופקדו כספים שישראל תגבה עבור הפלסטיניםעד להעברתם לאוצר הפלסטיני, כל עוד עיקר יבואם יתבצע דרך נמלי הים והאוויר של ישראל. הסדר כזה יגביל, אמנם, את חופש הפעולה של ישראל ביחס לרש"פ או לממשלה של מדינה פלסטינית עתידית. מנגד,הוא גם ישחרר את ההנהגה הישראלית מהצורך לנקוט בצעדים שאינם בהכרח נראים לה על-מנת להפיס את דעת חלק ממרכיביה או את דעת הקהל.

אחת האמיתות הכלכליות הידועות, הנסמכת גם בתיאוריה וגם במציאות, היא שככל שהמשק קטן יותר, כך עליו לסחור יותר עם שאר העולם על-מנת להשיג רמת-חיים נתונה. בגלל הוצאות ההובלה הכרוכות בו, מרחק גיאוגרפי הוא אחד המכשולים המובהקים לסחר. מכאן החשיבות לעתיד הכלכלה הפלסטינית של אופי קשרי הסחר שלה עם ישראל, השכנה הקרובה ביותר שלה. שלא כבזמן חתימת הסכם פריז, קיים היום גבול פיזי בין השתיים, בצורת גדר ההפרדה, שיכול להתיישב עם כל הסדרי הסחר האפשריים, מניתוק מוחלט ועד איחוד מלא. רק שניים מכל ההסדרים הללו יכולים להבטיח גישה רחבה, מועדפת, לשוק הישראלי – הסכם אזור סחר חופשי (FTA), ואיחוד מכס. שלא כמו זה האחרון, הסכם על אזור סחר חופשי יתיר לפלסטינים לאמץ לעצמם מדיניות מכס עצמאית כלפי שאר העולם ולא ימנע מהם מלהגיע להסכמים דומים עם ארצות אחרות, מבלי לפגוע בגישה החופשית של תוצרתם לשוק הישראלי. אולם לעומת זאת, הוא יקטין את כדאיות היצוא שלהם לשוק זה, בגלל עלויות התיעוד שלו כמיוצר במדינה הפלסטינית. והוא יגביל אותו כמותית גם בגלל ייקורו וגם בגלל הקושי, שהוזכר כבר לעיל, להבטיח במשק קטן, שמרכיב היבוא בו גבוה, את שיעור הערך המוסף המקומי המינימלי שיזכה את יצואו בכניסה חופשית ממכס לישראל.

מנגד, מהבחינה הכלכלית גרידא, איחוד-מכס נראה כעדיף לפלסטינים על-פני הסכם אזור סחר חופשי. למסקנה זו הגיע לאחרונה גם הבנק העולמי, תוך שינוי של מאה ושמונים מעלות מעמדותיו בעבר.11 אלא שיש לזכור, שבגלל ההבדל העצום בגודל של שני המשקים קשה לחשוב על מנגנון משותף של קבלת החלטות, וזאת גם אם נתעלם מהיסטורית היחסים בין שניהם. בפועל, הפלסטינים יצטרכו במקרה זה לקבל על עצמם את עול ההחלטות הישראליות במדיניות היבוא ומסי העקיפין, שלא תהיינה בהכרח טובות למשק הפלסטיני, ומה שבודאי לא יתקבל טוב בציבור הפלסטיני. לכן, נראה שלמרות נחיתותו הכלכלית, הפלסטינים יבכרו להחליף את הסכם פריז בהסכם אזור סחר חופשי. לאור ההתפתחויות של השנה האחרונה, הם גם יעדיפו הסכם כזה מפני שהפיכתה של גדר ההפרדה לגבול בו הם יגבו את מסי היבוא תפטור אותם מהאיום המתמיד שישראל תעכב את העברת תקבולי המכס והמע"מ, כתגובה על צעד זה או אחר שלהם.12

הבדלי הגודל בין שני המשקים משמעם גם שלמסחר ביניהם יש חשיבות גדולה הרבה יותר למשק הפלסטיני מאשר לזה הישראלי. שגשוג כלכלי אינו מבטיח חוסר עוינות. אך נדמה שעדיף לישראל ששכניה המיידיים לא יהיו רעבים. לכן רצוי, אולי, שההחלטה על סוג ההסדר הכלכלי, גם אם לא על פרטיו, תהיה בידם. הניסיון של שני העשורים האחרונים מלמד, שלא פחות מפרטי ההסכם, את יחסי הסחר בין ישראל לפלסטינים יקבעו נוהלי ההתנהגות בפועל. יידרש הרבה רצון טוב כדי שהצרכים הביטחוניים שלנו, והעדר שוויון מדיני וכלכלי בינינו לבינם, לא יספקו כר נרחב להתעלמות מצרכיהם, להתנכלויות לסחרם והתעמרות באנשיהם, שירוקנו מתוכנו כל הסכם שייחתם.

הערות שוליים

על הויכוח בעניין זה בין ספיר לשר הביטחון דאז, משה דיין, ראו יצחק גרינברג, "פנחס ספיר ושאלת השטחים המוחזקים", עיונים בתקומת ישראל, 15, 279-299, 2005. והנ"ל, פנחס ספיר: ביוגרפיה כלכלית פוליטית, רסלינג, 2011, עמ' 297-313.

נאמר ביום עיון על כלכלת רצועת עזה שנערך בשולי כנס ישראלי-פלסטיני בניימכן שבהולנד בתחילת 1990. על הכנס עצמו, ראה יאיר הירשפלד, אוסלו: נוסחה לשלום, תל-אביב, מרכז יצחק רבין לחקר ישראל ועם עובד, 2000, עמ' 67.

3 במוצרי חקלאות היו נהוגות אז עדיין הביקורות בדרכים, שבעזרתן גם נאכף התכנון החקלאי בישראל גופא.

4 כמו בהרבה סעיפים אחרים, גם כאן הניסוח ההדדי נועד ליצור לפחות מראית-עין של שוויון, כאילו הוא מתייחס לתנועת עובדים ישראלים לשטחים הפלסטינים באותה מידה כמו לזו של עובדים פלסטינים לישראל.

מדיניות כזו ידועה בנוטריקון NDTP = Non Discriminatory Tariff Policy. היא היתה מחייבת את הפלסטינים לוותר על הסכמי הסחר הקיימים עם ארה"ב והאיחוד האירופי.

6יThe World Bank, Long-Term Policy Options for the Palestinian Economy, Washington, July 2002.
וראה גם אפרים לביא, "פרוטוקול פריז והשלכותיו הכלכליות על הפלסטינים", אתר מולד, נובמבר 2012. החישוב שם של מכס בשיעור 50% על יבוא משאר העולם מבוסס על מוצרים שהמכס עליהם נגבה על-ידי הרשויות הפלסטיניות, בהם היה משקל מכריע למכוניות נוסעים. שיעור זה היה בוודאי גבוה לאין ערוך משיעור ההגנה המכסית שהייצור הישראלי נהנה ממנו.

7 ראו, למשל, Paul Rivlin, The Israel Economy from the Foundations of the State Through 2011
Cambridge University Press, 2011, p. 16. טענה דומה הושמעה גם לגבי תנועה חופשית של עובדים, שכלל לא הובטחה בהסכם פריז. וראו להלן.

8 במה שנקרא בלע"ז. escrow account.

9 ראו, למשל The World Bank, Towards Economic Sustainability of a Future Palestinian State, Washington, April 2012, pp. v, 9-10.

10 כך, למשל, תגובתו של שר החקלאות דאז על בקשת הפלסטינים לייצא ביצים לישראל לפני כמה שנים: "אני לא צריך מיליון ביצים פלסטיניות. המשק הישראלי יכול לייצר את כל הביצים שהוא צריך. שהפלסטינים ימכרו אותם לאחים שלהם בסעודיה".

11 ראו The World Bank, Towards Economic Sustainability of a Future Palestinian State, Washington, April 2012,, בחלקים העוסקים במדיניות סחר, וכן: http://inec.usip.org/blog/2011/dec/05/renegotiating-paris-protocol

12 ההסדר שהיה אמור להיכנס לתוקפו בתחילת 2013, לפיו יוקמו, בצד הפלסטיני של גדר ההפרדה, מחסני ערובה (bonded warehouses) אליהם יגיעו מכולות חתומות של יבוא מחו"ל ושם ייגבו מסי היבוא, נראה מיועד לאותה מטרה. שכן בניגוד למטרה המוצהרת, של הקטנת ה"דליפה" בהחזרי המס מישראל, מכיוון שיבוא כזה מוצהר בנמלים כמיועד לשטחי הרש"פ, המיסים עליו מועברים אוטומטית למנהל המיסים שלה, והוא אינו מקור לדליפה כלשהי.