אודות הכותב
מתי שטיינברג
עמית מחקר
27.06.2019 ניתוח מאת מתי שטיינברג
 

טעות המאה

מאמצי ממשל טראמפ לא ממוקדים בימים אלו בניסיונות להבאת יציבות למזרח התיכון, אלא דווקא בעקירה של הבסיס המוסכם לתהליכי השלום בין ישראל לבין שכנותיה. החתירה המתמשכת תחת החלטה 242 של מועצת הבטחון של האו״ם וריקונה מתוכנה המקורי הן חדשות רעות מאוד לישראל

לסימנים המובהקים המוקדמים במהלך השנתיים האחרונות, שמהם הסיקו הפלסטינים ונציגיהם כי "עסקת המאה" של ממשל טראמפ נועדה לנשל אותם ואת בעייתם מכל מעמד מדיני, נוספה בעיניהם לאחרונה הוכחה חותכת. הסימנים המובהקים כללו בעיקרם את העברת השגרירות האמריקאית לירושלים, את ביטול הסיוע האמריקני לרשות הפלסטינית ולאונר"א (רמז עבה להתייחסות האמריקאית לבעיית הפליטים הפלסטינים), את סגירת משרד אש"ף בוושינגטון, את הרמזים שהגדה המערבית איננה "שטח כבוש" וכי ההתנחלויות ככלל הן חוקיות. לצנינים היתה בעיני הפלסטינים, במיוחד, העובדה שהמהלכים האלה הונחתו עליהם חד-צדדית וכמבוא ל"עסקת המאה", בעודם מניחים שישראל מתואמת בעניין זה בעצה אחת עם הממשל האמריקאי.

ההוכחה החותכת ,שנוספה לאחרונה, היא הכוונה והמאמץ האמריקניים לחולל שינוי מהותי בפרשנות המקובלת של מקור הסמכות החשוב ביותר לפתרון מדיני של הסכסוך: החלטת מועצת הביטחון 242.  פרשנות זו השתרשה מאז שנת 1967 כנכסי צאן ברזל של הדיפלומטיה והמשפט הבינלאומי עד כדי כך שאימוצה היווה תנאי מוקדם להשתלבות בכל תהליך והסדר מדיניים.  אף שההחלטה איננה מתייחסת במפורש לסוגיה הפלסטינית, קיבל אותה אש"ף בדצמבר 1988 במסגרת מאמציו להיכלל במעגל ההסדרים המדיניים.


מלכתחילה ניטשה מחלוקת בין ישראל לבין מדינות ערב אם הדרישה לנסיגת ישראל – בעקבות מלחמת 1967- חלה על כל שטחי הכיבוש או לא.  הנוסח האנגלי המחייב של ההחלטה ציין בחלקה האופרטיבי את הצורך לנסיגה מ"שטחים"(territories) , ולא "השטחים"  (the territories), אך בה בעת ובמקביל לכך הדגיש הפתיח להחלטה את העיקרון של אי-הקבילות (inadmissibility) של "רכישת שטחים באמצעות מלחמה". המסמך העקרוני המרכזי של הסכמי קמפ-דיוויד בין ישראל לבין מצרים ,הקרוי "מסגרת לשלום במזרח התיכון" מספטמבר 1978 ,קבע כבר בראשיתו כי "הבסיס המוסכם להסדר בדרכי שלום של הסכסוך בין ישראל לבין שכנותיה הוא החלטה 242 של מועצת הביטחון על כל חלקיה", וכי כל משא ומתן בעתיד בין ישראל לבין כל אחת משכנותיה "נועד לבצע את כל ההוראות והעקרונות בהחלטות 242 ו-338" (שהדגישה שוב את תקפות החלטה 242 לאחר מלחמת 1973). בחלק האופרטיבי של המסמך הודגש כי הסדר כולל ובר-קיימא במזרח התיכון יושתת על חוזי שלום המבוססים על החלטות 242 ו-338.


לפיכך, "המסגרת לשלום" בין ישראל לבין מצרים קבעה כי היא דגם תקדימי של "בסיס לשלום" לא רק בין השתיים, אלא גם "בין ישראל לבין כל אחת משכנותיה האחרות המוכנה לשאת ולתת על שלום עם ישראל על בסיס זה". "האוטונומיה המלאה" בגדה המערבית וברצועת עזה תהיה זמנית ותארך חמש שנים, שלאחריהן יחל מו"מ על מעמדן הסופי, בהתבסס על הוראותיה ועקרונותיה של החלטה 242. פתרון זה חייב, על-פי "המסגרת לשלום" ,להכיר ב"זכויות הלגיטימיות של העם הפלסטיני ובדרישותיו הצודקות".  (“must recognize the legitimate rights of the Palestinian people and their just requirements”).  משמעותן של קביעות נחרצות אלה היא אחת ויחידה: ישראל התחייבה מפורשות לראות בדגם החלטת 242 , כפי שיושם בפועל בשלום עם מצרים, כאב-טיפוס לשלום עם כל שכנותיה האחרות.  אב-טיפוס זה קובע מסמרות לגבי היקף הנסיגה (ובכך מיישב את המחלוקת על גודל שטחי הנסיגה לפי החלטה 242) ולגבי ההבחנה החדה בין ריבונות (לצד הערבי) לבין ביטחון (לצד הישראלי).  יש לשים לב לעובדה כי בעקיבות מוחלטת הקפידה "המסגרת לשלום" לציין, בכל פעם, את הביטוי "שכנותיה" (neighbours) של ישראל , להבדיל מ"מדינות" (states).  בכך, למעשה, איפשרה ישראל למעשה לכלול את הצד הפלסטיני בטרם היותו מדינה.


אין תימה כלל, כי כל חוות הדעת והמסמכים שנועדו להכשיר את המשך השליטה הישראלית, ההתנחלות ואף הסיפוח של הגדה המערבית (או חלקיה) מתעלמים כליל מחוזה השלום עם מצרים, שבו התחייבה וחתמה ישראל (בראשות ראש הממשלה מנחם בגין) להחיל את תקדים סיני, על עקרונותיו ואופני יישומם, על כל שאר החזיתות. די לעיין בדו"ח על מעמד הבנייה באזור יהודה ושומרון מיוני 2012 של הוועדה בראשות השופט אדמונד לוי, שהוקמה ביוזמת ראש הממשלה נתניהו.  בדו"ח זה מככבים כמקורות סמכות מסמכים מקדמת דנא בטרם ימי המדינה כ"הצהרת בלפור", אך מסמך מפתח כמו חוזה השלום עם מצרים – הס מלהזכירו.  גם ראש הממשלה נתניהו נוהג להדגיש את ההבדל בין נכונות מדינות ערביות כמצרים וירדן לחתום על הסכמי שלום עם ישראל לבין הסרבנות הפלסטינית.  משרד החוץ בפיקוחו העלה על נס השנה את איזכור ארבעים השנים להסכם עם מצרים.


אולם ההבדל המהותי והאמיתי טמון בהתייחסות הישראלית השונה לחלוטין לזירות מצרים וירדן לעומת זירת הגדה המערבית. במקרים של מצרים וירדן, אישרה ישראל את "הקו הירוק" כגבול הקבע (לגבי ירדן – בהקשר של חילופי שטחים שווים), וגם מרצועת עזה נסוגה ישראל חד-צדדית ל"קו הירוק" ללא כל סייג ותנאי. בכל המקרים האלה לא תבעה ישראל מן הצד הערבי להכיר בה כמדינה יהודית כתנאי להסכם. הרי לנו, אם כן, השוואה מצד ראש הממשלה נתניהו שכולה סתירה פנימית. לו היה מוכן לנקוט כלפי הפלסטינים עמדה זהה למקרים של מצרים וירדן בהקשר הטריטוריאלי ובהקשר ההבחנה בין ריבונות לבין ביטחון, היה השלום עימם בהישג-יד.


השוואתו מבליטה באופן פרדוכסלי את מידת האיפה ואיפה ביחס לסוגיה הפלסטינית וכך, דווקא בשעה שבה מאוזכרת התמדתו זה ארבעים שנים של חוזה השלום עם מצרים כיישום מוצלח להפליא של החלטה 242 שצריך להוות תקדים לבאות, על פי סעיפי החוזה עצמו ועל פי עמידתו במבחן הזמן, בה בעת חותרים ישראל וממשל טראמפ תחת תקפות החלטה 242 לגבי הגדה המערבית.  במהלך מערכת הבחירות באפריל 2019 הודיע ראש הממשלה נתניהו כי לאחריהן יחל בהרחבת הריבונות הישראלית בגדה המערבית. קדמה לדבריו אלה הכרזת הנשיא טראמפ בדבר הכרה בריבונות ישראל על הגולן.  בכך התנער ממשל טראמפ מהתחייבות ארה"ב וישראל בחוזה עם מצרים לראות בו תקדים לכל שאר החזיתות. 


כל המהלכים הללו ניזומו חד-צדדית על ידי נתניהו וטראמפ. ההכרה האמריקנית בריבונות הישראלית בגולן הושתתה על המצאת פרשנות חדשה להחלטה 242 באופן חד-צדדי ובוטה. היא קיבלה ביטוי עקרוני במאמר משותף של שר החוץ האמריקני, מייקל פומפיאו, ושגריר ארה"ב בישראל, דויד פרידמן במאמר שפורסם בוול סטריט ג'ורנל בחודש מאי.  אמנם מאמרם התמקד בגולן במגמה להראות כי החלטה 242 איננה מונעת, כביכול,את אפשרות הסיפוח החד-צדדי וההכרה האמריקנית בו, אך נודעות לו השלכות חשובות לגבי הזירה הפלסטינית. מחבריו אכן נזקקים ללוליינות פרשנית עילאית ונטולת בסיס הגיוני ומציאותי: טענתם העיקרית היא שמכיוון שהוכרה בהחלטה 242 התביעה הישראלית לגבולות מוכרים ובטוחים, הרי הדרך להשיג זאת ,בחלוף זמן רב, היא באמצעות סיפוח הגולן.  קלישות הטעונים עד כדי אבסורד – אל לה להסיט את תשומת הלב מכך שיש כאן מאמץ לקבוע עובדה מדינית ודיפלומטית המכוונת לדחוק ואף להתנער מן המסורת הפרשנית המוצלחת של ההסכם עם מצרים.  מגמתה העיקרית ,כאמור,איננה זירת הגולן, כי אם הזירה הפלסטינית בגדה המערבית, והיא נועדה להכשיר את הקרקע לסיפוחה (או לפחות חלקים ממנה). המרצע הזה לא איחר לצאת מן השק: בראיון של השגריר פרידמן ל"ניו יורק טיימס" בחודש יוני, הוא אמר במפורש כי "לישראל יש זכות לספח חלקים של הגדה המערבית, אך לא נראה כי את כולה".


היוצרות התהפכו, אפוא, בסכסוך הערבי והפלסטיני עם ישראל.  הצד הערבי והפלסטיני מושיט את ידו לשלום על-פי החלטה 242 כפי שיושמה בהצלחה רבתי בהסדר הישראלי-המצרי. מקור הסמכות של יוזמת השלום הערבית המציגה נכונות מפורשת ,זו השנה השבע עשרה, להסדר טריטוריאלי על בסיס קווי 1967 וחילופי שטחים , הוא החלטה 242.  ואילו ישראל (ועימה ארה"ב – כבעלת החסות המסורתית על ההסדר המדיני) שומטת את היד הערבית- הפלסטינית המושטת לשלום על פי החלטה 242, מרוקנת את תוכנה המקורי וחותרת למלאה בתוכן סיפוחי בניגוד גמור לכתבה וללשונה.  על רקע זה קראה נואשות פסגת מדינות ערב בחודש מרץ האחרון האחרון "להציל את פתרון שתי המדינות ואת תהליך השלום" ("אנקאד' חל אל-דולתין ומסירת אל-סלאם").  היפוך היחס להחלטה 242 הוא מראה נאמנה להיפוך היוצרות המהותי הזה. 


לנוכח כל המהלכים המקדימים (והמקדמים) את עסקת המאה , אין הפלסטינים זקוקים לסימנים נוספים כדי להביע את התנגדותם הנחרצת כלפיה.  אשר לישראל – המאמר לעיל דן בהיבטים המדיניים-המשפטיים בהקשר למקור הסמכות של החלטה 242.  לא נדונו בו ההשלכות המעשיות של סיפוח, ולו חלקי, ומקומן במאמר נוסף. אסתפק רק בפרפרזה על דברי ברל כצנלסון בשנת 1931 נגד רעיון המדינה האחת הדו-לאומית של "ברית שלום": סיפוח אינו אלא כתיב, הקרי הוא – מדינה ערבית.

 
שתף מאמר זה